🔍 国务院印发《城市更新“十五五”规划》：深度解读与趋势分析

发布日期：2025年

📝 原文概括： 国务院近日正式印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），为2026-2030年期间的城市更新工作设定了清晰的目标、重点任务和保障措施。规划明确了6大重点任务、7项政策举措和14项重大工程，旨在推动城市开发建设方式转型，提升城市安全、服务、人居环境和治理水平，最终建成创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。专家解读指出，规划释放了三大核心信号：一是房地产将成为城市更新的重要板块；二是城市更新指标显著扩容并与扩大内需深度融合；三是财政、金融、社会资本三大来源将为城市更新提供坚实的资金保障。

📊 一、规划核心架构：目标、任务与工程全景解析

《规划》的出台标志着中国城市发展从“大拆大建”的增量扩张时代，正式迈入“精耕细作”的存量提质时代。其核心架构可以概括为“一个总目标、六大重点任务、七项政策举措、十四项重大工程”。

🎯 总目标：分步走，迈向现代化人民城市

《规划》设定了清晰的时间表和路线图：

• 到2030年： 城市更新行动取得重要进展。开发建设方式转型初见成效，安全基础更牢固，服务效能提高，人居改善，新旧动能加快转换，文化遗产有效保护，治理水平大幅提升。城市成为人民群众高品质生活的空间。
• 到2035年： 城市更新体制机制更加完善。城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效成果显著。创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市基本建成。

🏗️ 六大重点任务：全面覆盖城市发展关键领域

《规划》对标现代化人民城市建设目标，部署了六大核心任务：

1. 🌱 培育壮大城市发展新动能： 以城市更新为抓手，推动产业升级和消费升级，发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济、赛事经济、体验经济等新业态。
2. 🏡 营造高品质城市生活空间： 聚焦“好房子”建设改造、完整社区建设、老旧小区改造等，提升居住品质。
3. 🌿 推动城市发展绿色低碳转型： 推进市政基础设施绿色化改造，建设海绵城市，提升能源利用效率。
4. 🛡️ 增强城市安全韧性： 重点推进地下管网改造、城市内涝治理、房屋安全体检等，筑牢城市安全底线。
5. 🎭 促进城市文化繁荣发展： 保护历史文化遗产，活化利用老旧街区、厂区，延续城市文脉。
6. 🧠 提升城市治理能力水平： 推动智慧城市、精细化管理，探索区块链等技术在住房交易、产权登记等环节的应用。

🛠️ 七项政策举措与十四项重大工程

为实现上述目标，《规划》提出了系统性的政策框架和项目抓手：

• 政策举措： 健全实施机制、构建可持续的投融资体系、更大力度支持盘活存量土地、建立房屋全生命周期安全管理制度、构建多主体协同参与机制、健全法律法规标准体系、强化科技人才支撑。
• 重大工程（14项）： 包括“好房子”建设改造、完整社区建设扩面提质增效、老旧街区厂区改造提升、市政基础设施提升等，为任务落地提供了具体载体。

💡 二、专家深度解读：规划释放的三大核心信号

上海易居房地产研究院副院长严跃进对《规划》进行了专业解读，提炼出三大核心信号，为我们理解政策深意提供了关键视角。

🚨 信号一：房地产应成为城市更新的重要板块

严跃进指出，《规划》在传统更新内容之外，特别强调要“建立可持续的城市更新体制机制和政策法规”。这意味着“十五五”将成为体制机制和政策法规更加健全、体系化推进的关键时期。

从房地产角度看，《规划》明确了三方面与行业高度相关的内容：

• 📈 更大力度支持盘活存量土地： “更大力度”意味着政策层面将进一步倾斜，金融财税政策将持续跟进。此前专项债在盘活存量土地方面已有部分财税支持。
• 🏠 建立房屋全生命周期安全管理制度： 房屋体检已作为基础工作积极推进，为该制度落地奠定基础，这将重塑房屋管理链条。
• 🏡 明确“好房子”的建设改造工作： 结合老旧小区和危旧房改造，“好房子”标准正在逐步落实。

💬 严跃进总结：“房地产应成为城市更新的重要板块，既要做好房屋及土地的盘活更新，也要在政策层面持续获得支持。”

📈 信号二：城市更新指标扩容，与扩大内需深度融合

《规划》列出了10个主要定量指标，为相关工作提供了明确依据。其中几个关键指标的变化尤为引人注目：

严跃进认为，总体来看，“十五五”城市更新的各项指标体现出明显的扩容提质导向。更重要的是，《规划》明确提出推动消费基础设施改造升级，并鼓励发展首发经济、银发经济、冰雪经济等新业态。这表明：

• 💳 消费基础设施REITs的发行已有效盘活了一批存量资产。
• 💡 通过引入新业态，城市更新能够在细分领域为国家扩大内需发挥积极作用，培育新型消费模式。

🔄 信号三：治理能力提升引入新机制，科技赋能成亮点

在提升城市治理能力方面，《规划》既延续了传统做法，也引入了新机制。例如，探索居委会、业委会、物业企业之间的协调运行模式，各地已在积极推进。同时，城市治理向智慧化、精细化迈进，规划提出推动区块链技术赋能住房交易、产权登记等环节，为运用数字化和人工智能技术提升城市更新管理水平提供了良好契机。

💰 三、资金保障：财政、金融、社会资本“三箭齐发”

“资金从哪里来”始终是城市更新的关键问题。《规划》明确了三大资金来源，构建了多元化的投融资体系。

🏛️ 财政支持：基础保障与引导作用

财政支持体系较为完善，主要包括：

• 中央财政奖励： 对成效显著的城市给予奖补。
• 地方专项债： 作为主要融资渠道，用于符合条件的城市更新项目。
• 地方财政其他资金投入及税费减免： 提供直接资金支持和政策优惠。

🏦 金融支持：市场化、法治化，探索新模式

《规划》明确发挥各类金融机构作用，引导金融机构按照市场化、法治化原则，在业务范围内为城市更新项目提供金融服务，不得新增地方政府隐性债务。对风险可控、商业可持续、符合条件的项目，允许采用综合开发、银团贷款、项目投资等市场化模式给予支持。

💬 严跃进特别指出：《规划》明确提到要“探索金融支持城镇老旧住房更新、原拆原建的有效举措”。 这实际上是在为原拆原建培育新的金融支持模式。可以理解为，在传统个人住房贷款基础上，立足于城市更新的要求，将形成一些新的住房金融支持方式。

🤝 社会资本：盘活存量，灵活高效

社会资本方面，不动产投资信托基金（REITs）在商业办公、保租房等领域已发挥良好的盘活作用。此外，还有更灵活的资产证券化产品及公司债券等工具。严跃进表示，各地应积极用足用好这些政策，资金落实到位是加快推进城市更新的重要支撑。

🔮 四、趋势展望与案例分析

📈 趋势一：从“拆改留”到“留改拆”，城市更新进入精细化运营时代

未来，城市更新将更加注重“留”和“改”，强调历史文化的保护与传承，以及社区活力的再造。大拆大建的模式将彻底退出历史舞台，取而代之的是“针灸式”的微更新和“绣花功”式的精细化管理。

📈 趋势二：TOD模式与城市更新深度融合

案例： 深圳、上海等城市已成功实践以轨道交通站点为核心进行综合开发（TOD），不仅解决了交通问题，更带动了周边老旧片区更新、商业升级和职住平衡。未来，更多城市将借鉴此模式，将交通枢纽建设与城市更新打包规划。

📈 趋势三：绿色低碳与智慧科技成为更新标配

所有更新项目都将被要求融入绿色建筑、海绵城市、智慧社区等元素。例如，老旧小区改造将同步加装智能安防、智能充电桩、节能门窗等，提升居住品质的同时实现降碳目标。

📈 趋势四：资产证券化（REITs）将成为城市更新的重要退出通道

对于商业、办公、保障性租赁住房等具有稳定现金流的更新项目，通过发行公募REITs实现资产上市，将成为社会资本退出的主要渠道。这将极大激发市场参与城市更新的积极性，形成“投资-建设-运营-退出-再投资”的良性循环。

🏁 结语

《城市更新“十五五”规划》的发布，不仅是一份政策文件，更是一份指引中国城市未来十年发展方向的行动纲领。它标志着中国城市发展逻辑的根本性转变，从追求规模速度转向追求质量效益，从“钢筋水泥”的物理更新转向“以人为本”的全面升级。

对于地方政府而言，如何结合本地实际，用好政策工具箱，吸引社会资本，是破题的关键。对于企业而言，这意味着巨大的市场机遇，但也要求企业必须具备更强的综合开发能力、运营能力和资本运作能力。对于每一位市民而言，这意味着我们的城市将变得更安全、更宜居、更智慧、更有温度。

“十五五”的城市更新，正在为中国城市的未来描绘一幅充满希望的蓝图。而这张蓝图的实现，需要政府、市场、社会与每一位公民的共同努力。